GBA译文 | 美智库：美国供应链战略的局限性

导读 · 2023.03.09

2022年以来，美国推销其“友岸外包”（friend shoring）战略可谓“不遗余力”。2022年4月，美国财政部长耶伦（Janet Yellen）在大西洋理事会发表演讲时称，美国绝不允许某些国家利用其在关键原材料、技术或产品方面的市场优势地位来扰乱美国经济，或以此对美国施加地缘政治影响力。她呼吁将供应链集中在“可信伙伴国”，并通过这种方式来降低美国经济的风险。

“友岸外包”战略，意为把重要商品的生产设施转移至友好国家之中，并把贸易活动限制在这些国家之间，从而降低美国对地缘政治对手的贸易依赖程度。

事实上，美国一直利用美欧贸易与技术委员会（TTC）来协调与盟友的技术政策，以构建“价值观供应链”，对“友岸外包”战略起到了巨大的支撑作用。然而，该机构存在一定的局限性，并在推动美欧经济合作的进一步发展方面遇到了瓶颈。另外，该战略能否如同拜登政府所描述的那样，有效地将美国与“可信伙伴国”凝聚在一起仍有待观察。本文旨在从美欧经济合作的角度来探讨“友岸外包”战略的目的及其局限性。

外界对“友岸外包”战略的态度

耶伦在其演讲中多次使用了“可信伙伴国”（trusted partner）一词。美国普林斯顿大学教授詹姆斯（Harold James）发表了一篇社论，称如何定义“可信伙伴国”是一个始终存在争议的话题。这让人联想到前英国首相巴麦尊子爵（Lord Palmerston）的名言：“我们没有永远的盟友，也没有永远的敌人。”即使像匈牙利这样的“可信伙伴国”，也并未得到美国的完全信任。时至今日，美国仍将匈牙利归类为“半自由国家”。

自战后以来，欧洲国家对于与美国保持密切的经济联系一直持存疑，甚至反对的态度。例如，法国记者、政治家塞尔旺·施赖伯（Jean-Jacques Servan-Schreiber）曾在1967年出版过一本轰动一时的著作《美国的挑战》（The American Challenge）。他在书中警告称，欧洲在企业管理方面远远落后于美国，除非迅速采取措施建立规模更大的企业，否则欧洲将沦为美国的技术附庸。

在对待“可信伙伴国”的态度上，美国在特朗普时期曾高举“美国优先”大旗，甚至对欧盟发起了关税战。拜登就任美国总统后，在美国国内推行强有力的产业政策，并通过《重建美好未来法案》（Build Back Better Act）对美国电动车行业实行高额补贴政策，此举引起了众多欧洲国家的愤怒和不满。

2021年英国康沃尔G7峰会提出“B3W”倡议

（图源：网络）

“友岸外包”战略不利于促进全球经济增长。一方面，印度中央银行前行长拉詹（Raghuram Rajan）指出，“友岸外包”战略会对全球经济造成毁灭性影响，甚至其影响还可能会波及不结盟国家。俄罗斯与乌克兰爆发军事冲突以来，许多国家（例如印度）拒绝跟随美国一同制裁俄罗斯，反而继续与俄罗斯保持正常贸易关系，这些国家未来可能会被排除在“友岸外包”战略之外；另一方面，“友岸外包”战略的实施需要巨大的经济投入（例如制定财政补贴和税收减免政策），但会推高企业生产成本，从而引发通货膨胀。

美欧经济合作面临的挑战

在经济合作层面，美国与欧盟共同建立了多个多边合作机制，以缓解双边贸易摩擦，确保公平的竞争环境，其中成立美欧贸易与技术委员会（TTC）为其重要举措之一。

2021年9月，TTC宣布下设包括技术标准合作、气候与清洁技术、信息通信技术安全与竞争力、出口管制、投资审查等在内的10个工作组。TTC的核心目标并非是解决悬而未决的美欧双边贸易问题，而是围绕共识探讨制定共同规则的可能性。为此，TTC于2022年5、12月分别召开了两场部长级会议，并拟于2023年6月或7月再次召开一场部长级会议。

美欧经济合作面临的一个长期无法解决的难题是：美国和欧盟之间的产业监管政策存在本质上的不同。美国倾向于“事后监管措施”，即解决特定产业已经出现的问题；而欧盟则强调“预防原则”，即限制引入对欧盟社会经济和环境影响不明确的商品或技术。例如，在农业进口方面，一些欧盟国家强烈反对引入转基因作物。在过去30多年来，美欧经济合作总是在该问题上陷入僵局。

另外，美欧经济合作也存在结构性矛盾。欧盟于2020年通过的《数字服务法案》和《数字市场法案》，明面上是构建公平、开放的数字市场，但实际上是针对美国科技巨头多年来滥用个人数据、传播虚假新闻、野蛮侵蚀欧洲市场等无序行为的强硬回应。然而，TTC并未在相关问题上发挥协调作用。美国和欧盟在数字领域的激烈博弈，可能会破坏双方在人工智能、量子信息等前沿领域的共识。

TTC作为美欧经济合作的“加速器”

尽管TTC存在一定的局限性，但它却一直是“友岸外包”战略的积极推动者。2022年5月，TTC发布联合声明，指出某些商品的生产和加工过度依赖中国，因此有必要建立更加地理多元化、商业多元化的供应链。TTC下设的“信息通信技术安全与竞争力工作组”将致力于确保美欧信息和通信技术供应链（例如5G供应链、海底电缆、云基础设施等）的安全性、互操作性和弹性，以及推动第三国选用可信度高的信息通信技术供应商，以加强美国和欧洲企业的网络安全和竞争力。

另外，TTC还同意建立一个应急机制，以实现美国和欧盟在半导体供应链中断情况下的信息共享。然而，提高双方半导体供应链的透明度却困难重重。虽然美国政府和欧盟均表示愿意就提升双方供应链的透明度展开合作，但美国和欧洲半导体企业一直拒绝与政府机构和同行竞争对手分享采购信息，若无法解决该问题，TTC将难以在这一议题上取得实质性成果。

在第二届TTC部长级会议上，美国和欧盟共同强调互联网的开放性、全球性、互操作性、可靠性和安全性，作为对美国《互联网未来宣言》和欧盟《数字权利和原则宣言》的重申。TTC下设的“威胁安全和人权的技术滥用工作组”将负责处理涉及技术滥用的人权问题，即打击非法监控和维护网络自由，这与七国集团和其他志同道合的国家不谋而合。另外，该工作组还将协调美国与欧盟的网络安全合作，例如对抗虚假信息的扩散。上述声明能否付诸实施，完全取决于美国和欧盟制定和执行共同规则的能力。

美欧经济合作面临的另一个问题是，美国和欧盟能否避免“补贴竞赛”，并协调好各自的产业政策？近年来，美国和欧盟之间在产业政策上的博弈虽然呈现出缓和趋势，但双方之间的产业博弈却愈演愈烈。尤其是在新能源领域，美国和欧盟均采取了更为积极的手段来刺激生产。例如，美国国会通过了《2022年芯片与科学法案》和《2022年降低通胀法案》；欧盟颁布了《欧洲芯片法案》。

拜登签署《芯片与科学法》

（图源：路透社）

值得注意的是，美国的《通货膨胀降低法案》受到了欧洲国家的强烈反对，理由是该法案为新能源企业赴美设厂提供优惠，将会引发制造业虹吸效应，加剧欧洲“去工业化”的趋势。即便美国和欧盟均有意把该敏感议题排除在TTC的议程之外，但双方并未在2022年12月的TTC部长级会议上取得任何进展，根本原因是拜登政府仍未脱离前任政府提出的“美国优先”思路。在全球经济不景气的状况下推出补贴政策无疑是乘人之危、盘剥盟友的行为。

尽管如此，TTC对美国和欧盟之间产业政策的协调作用是毋庸置疑的。通过TTC实现的公开、透明的政策实施过程，有助于巩固双方的经济实力，同时保持双方对地缘政治对手的技术优势。

美国和欧盟加强出口管制合作

“友岸外包”战略的另一个目的是通过出口管制来削弱地缘政治对手的经济竞争力。2022年俄乌冲突爆发后，美国和欧盟开始加强出口管制合作。TTC“出口管制工作组”的成立，引起了国际社会对出口管制合作的重视，目前已有38个国家加入了该工作组。

出口管制显然与地缘政治密切相关，可直接影响尖端技术产业的发展。与此同时，出口管制也是一项至关重要的贸易工具，可用于管理全球技术流动（甚至关键军用技术流动）。

美国马里兰州巴尔的摩市拍摄的货运集装箱

（图源：新华社）

与欧盟的出口管制法相比，美国的出口管制法有着更为悠久的历史，可追溯至《1949年出口管制法案》。该法案授权美国总统对战略物资实行出口管制，其主要管制对象为以前苏联为首的社会主义国家。此外，相关法律还包括于1977年通过的《国际紧急经济权力法案》，该法案授予美国总统在国家紧急状态期间管理各种经济交易的权力，以遏制地缘政治对手的经济和军事发展。伴随着每一次修订，该法案所规定的总统权限均得到了扩大，一直作为美国的核心经济制裁工具而存在。2018年，美国国会通过了《2018年出口管制改革法案》，该法案对美国出口管制法规的大部分内容进行了更新，并加强了对外国投资和资本外投的审查力度。

回顾欧盟出口管制法的历史，出口管制曾一度属于欧盟成员国的职权范围，直至2009年欧盟颁布《两用物项出口管制条例》。2021年，欧盟扩大了该条例的权限，以促进欧盟全境在两用物项管制措施和执法上的统一性，并对出口许可证的申请和签发做了更为详细的规定。

虽然美国和欧盟进行了积极的合作，但双方的出口管制法由于司法体系的不同而有所差异。鉴于美国丰富的出口管制经验，欧盟期望美国提供有关俄罗斯规避出口管制的情报，以及出口管制方面的协助。如今，TTC已成为美国和欧盟共享出口管制经验和资源的平台，但双方是否会进一步优化TTC的多边出口管制机制（例如修订《瓦纳森协定》），仍有待观察。

拜登政府限制荷兰半导体制造商阿斯麦向中国出口深紫外光刻机的行为，体现了政策制定者对国家安全利益和经济利益的权衡。荷兰认为，美国此举的目的是将出口管制范围扩大至上一代技术。但是，过于严苛的出口管制可能会削弱企业的营利能力，进而削弱企业的研发能力和竞争优势。美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）在2022年9月发表的演讲，标志着美国出口管制法的根本性转变。他表示，技术出口管制可作为美国及其盟友的一种新的战略资产，使对手付出更为高昂的代价，甚至随着时间的推移，削弱其军事发展潜力。即便如此，设计有效的出口管制机制，降低因扩大出口管制范围造成的经济成本至关重要，这直接关系到美欧出口管制合作的深度和广度。

俄乌冲突的爆发，极大地推动了美国和欧盟的出口管制合作。双方对俄罗斯采取的出口管制行动甚至得到了日本、韩国等主要盟友的参与。在面对美欧的联合出口管制下，俄罗斯不得不从已报废的商用客机中回收可用于军用飞机的零部件。然而，目前仍无法确定这种合作态势能否长期持续下去。

“友岸外包”战略的局限性

作为战后新秩序的缔造者，美国和欧盟亟需重建其全球贸易和技术领导力。俄乌战争的爆发和中美关系的日益紧张，使美欧关系得到了巩固和发展。对于美国和欧盟而言，扭转其全球半导体生产份额的下降趋势、应对俄乌战争引发的能源危机，以及设计新的机器学习模型管理机制是目前迫在眉睫的任务，而完成上述任务均需要政策创新来推动。

美国总统特朗普就任近四年来，美欧关系历经波折，进入了“低谷期”。TTC的成立无疑是美欧关系回暖的一个重要信号。该机构能够使美国和欧盟迅速、敏捷地对新出现的地缘政治威胁做出集体反应。TTC是双方政治智慧的结晶，有望把美欧关系推向一个新高度。

美欧贸易与技术委员会于2022年12月成立

（图源：欧盟美国商会）

近几个月来，地缘因素在美国和欧盟的外交决策中占据着愈发重要的地位，但美欧经济合作可能会在美国日益把经济问题安全化的压力下受阻。双方之间的分歧会进一步扩大，还是会被外部因素所化解，仍是一个未知数。

拜登政府目前正考虑建立一个对外投资审查机制，审查并限制美国企业对一些潜在敌对国家的尖端技术领域的投资。尽管拜登政府并未明确表示该机制是否针对中国，但由于欧盟不愿承担跟随美国制裁中国的风险，故此举可能会损害美欧关系。

尽管分歧重重，TTC为美国和欧盟提供了发展的机遇、合作的平台，有利于共同规则的建立，更有利于巩固双方在21世纪的领导地位。达成持久、有约束力的承诺是推动TTC进一步制度化的关键。

“友岸外包”战略的成功与否，取决于美欧经济合作能否取得切实成果。正如《北大西洋公约》所指出的：“各方将致力于消除其国际经济政策之间的冲突，并将鼓励任何或所有国家之间的经济合作。”

本文作者

艾米丽·本森（Emily Benson）：美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）资深研究员。

伊桑·卡普斯坦（Ethan Kapstein）：美国卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace, CEIP）客座研究员。

*免责声明：本文所阐述观点仅代表作者本人立场，不代表大湾区评论或IIA机构立场。

*本文原载于IPP评论，译者曾辉。

GBA Review 新传媒

编辑 | 袁浩延

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

●往期回顾●